В исследовании «Статистический анализ федерального законодательства», которое компания «Гарант» провела по заказу Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина отмечается, что российское законодательство нестабильно. В документе подчеркивается: «правила игры» постоянно меняются, что отрицательно влияет и на граждан, и на бизнес.
Число принимаемых инициатив увеличивается в подавляющем большинстве отраслей права, исключение лишь одно — международные отношения, где «отмечается небольшой тренд на снижение количества ежегодно принимаемых актов». Так, если до 2002-2004 годов власти больше принимали новые законы, то с того времени начали чаще вносить изменения в старые – теперь правки внесены в подавляющее большинство российских законов, при этом интенсивность их внесения возросла на протяжении последние шести лет.
Исследование охватывает период с января 1994 года по 31 июля 2016 года. Всего за этот период в Российской Федерации приняли 6,7 тысячи федеральных законов и лишь 670 из них оказались базовыми.
Сами авторы исследования не делают выводов на основе своих данных, но его результаты обсудили эксперты во время дискуссии в ЦСР, сказано в документе. Эксперты назвали рост нестабильности законов «негативным явлением», озвучив две причины этого вывода. Во-первых, граждане не могут отследить, соблюдаются ли ими законы в условиях, когда «правила игры» меняются практически каждый день. Следовательно, готовность людей соблюдать нормы снижается. Вторая причина заключается в том, что «постоянные изменения значительно ограничивают возможности планирования для бизнеса». «Особенно трудно, когда новые правила принимаются в конце календарного года, что требует быстрого пересмотра уже принятых бизнес-планов и бюджетов на очередной год», - отмечают в ЦСР. Аналогичные проблемы возникают, когда новые требования к отчетности компаний появляются незадолго до сдачи этих отчетов. Властям необходимо время, чтоб подготовить новые формы отчетности, из-за чего они могут появиться у бизнесменов буквально за считанные дни до того, как их нужно сдать.
Кодекс об админнарушениях оказался самым нестабильным документом. Эксперты ввели специальный коэффициент нестабильности, вычисляемый как отношение числа нормативных актов, которые вносили изменения в кодекс, к количеству месяцев, на протяжении которых он действует. И у КоАП данный коэффициент составил 2,95. Нестабильны также Уголовно-процессуальный (1,17), Земельный (1,12) и Налоговый (2,13) кодексы. Авторы исследований отмечают, что коэффициент за последние 6 лет растет для всех документов без исключения. Волатильность тех же Налогового кодекса и КоАП создает серьезные барьеры для бизнеса, сказал РБК Александр Калинин, президент «Опоры России» «Любая нестабильность законодательства фатальна для государства и правоприменения», - полагает доктор юридических наук, руководитель Института мониторинга эффективности правоприменения ВШЭ Елена Лукьянова. «Изобретенные в кабинетах» нормы не дают результата и их приходится корректировать, говорит она. Проблема, согласно мнению Лукьяновой, больше вызвана избирательной системой, в том числе порядком формирования принимающих решения органов.
Эксперты «Гаранта» выявили корреляцию нестабильности законодательства с избирательными кампаниями: выборы в Государственную Думу влияют на увеличение количества законов в последний год работы нижней палаты парламента предыдущего созыва. Избрание главы государства, наоборот, снижает количество законов, принятых в год выборов. Если же президент меняется, то через год количество принятых законов достигает максимума.
Борьба с нестабильностью законов.
В настоящее время в Российской Федерации принимаются законы не самого высокого качества, полагают в ЦСР, их невозможно адекватно выполнять, что приводит к необходимости принимать новые правки. Документы готовятся ведомствами в спешке, «чтобы только отчитаться о выполнении президентских поручений», экспертам не хватает времени для их оценки (иногда они вынуждены делать это всего за один день), в результате Госдума принимает непроработанные проекты законов очень быстро. К примеру, в 1-м чтении их одобряют за день, а на доработку дается не более недели. Изменения законодательства необходимо остановить и еще на протяжении нескольких лет «приводить законы в порядок», считает Лукьянова.
В докладе ЦСР предлагается три «рецепта» борьбы с нестабильностью законов. Первый «рецепт» - частичное ограничение либо даже мораторий на изменение законов. Однако в таком случае имеет место риск оставить в нынешнем виде нормы, которые наносят ущерб, а он, согласно мнению части экспертов, принимающих участие в заседании ЦСР, выше, нежели риск нестабильности в целом. Еще один вариант заключается в том, чтобы корректировать законы не за счет внесения поправок, а через суды. Третий вариант - развитие механизмов фильтрации некачественных инициатив.
К примеру, согласие Верховного суда на корректировку УК или экспертиза изменений в Гражданский кодекс в спецсовете при президенте. Однако самый действенный способ, как отмечается в докладе, - это «развитие парламентской дискуссии». Большую часть изменений инициирует правительство, подчеркивает Калинин. Выход из данной ситуации, согласно его мнению, в том, чтобы сделать ключевой площадкой принятия решений Государственную думу и привлекать к дискуссии бизнес и экспертов.
